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LA REGULACIÓN LEGAL DE LAS
CONFESIONES RELIGIOSAS EN EL MUNDO

Por Juan G. Navarro Floria

Pretendo sí presentar a grandes rasgos algunos modelos de relación entre las confesiones religiosas y los estados y, sobre todo, traer a colación las pautas que para ello proporciona el derecho internacional de los derechos humanos. Es decir, voy a situar la cuestión de las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas, en el marco de la libertad religiosa, como valor y como derecho fundamental reconocido crecientemente (pero no sin dificultades) en la comunidad internacional.

Creo que ese propósito es especialmente pertinente en una jornada en la que nos hemos propuesto conmemorar los 150 años de la Constitución Nacional, mirando al pasado, y desde nuestro presente, al futuro.

En esa línea, no puede obviarse que la reforma más importante que la Constitución ha tenido en este siglo y medio, es la de 1994, que más allá de su oportunismo y aspectos cuestionables, ha tenido sin duda grandes aciertos. Entre ellos, el más relevante para nuestro tema ha sido la modificación del actual artículo 75 inciso 22, que asigna a los tratados internacionales en todos los casos jerarquía superior a las leyes [1] y reconoce jerarquía constitucional a varios de ellos, a los que expresamente nombra, y en los que la libertad religiosa es un derecho también explícitamente reconocido.

Por lo tanto, al asomarnos al derecho internacional, no escapamos del tema de esta jornada, sino que atendemos a la riqueza que actualmente tiene el tratamiento constitucional de la antigua y escueta “libertad de culto”.

En el derecho constitucional actual, junto al Estado y a los ciudadanos individuales, aparecen otros actores, entidades intermedias (como los partidos políticos, los sindicatos o las asociaciones de consumidores) que reciben en muchos casos reconocimiento en la propia constitución. Con el derecho que nos ocupa ocurre algo semejante: ya no es, solamente, un derecho de los individuos, sino también de los grupos o confesiones religiosas. Es en este último aspecto que voy a centrar este breve análisis.

La libertad religiosa en el derecho internacional

Dejando a un lado los muchos y ricos antecedentes tanto del derecho internacional de los derechos humanos en general, como del reconocimiento y protección jurídica de la libertad religiosa en particular, el punto de inicio de su actual desarrollo puede situarse en los años siguientes a la Segunda Guerra Mundial. En mayo de 1948, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre proclama el derecho de toda persona de profesar, practicar y manifestar pública y privadamente su creencia religiosa, y también el de asociarse para ello. En diciembre del mismo año, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art.18) incluye expresamente el derecho de cambiar de religión o creencia, y las libertades de enseñanza, práctica, culto y observancia religiosos.

Estos principios alcanzarán obligatoriedad jurídica con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (pero que la Argentina recién ratificó con la vuelta de la democracia en 1984), [2] la Convención Americana de los Derechos del Hombre de 1969 [3] y otros tratados entre los que sobresalen la Convención sobre los Derechos del Niño de 1990.

Las Naciones Unidas nunca lograron concluir una convención específicamente sobre la libertad religiosa, pero sí un documento de extraordinario valor como es la Declaración sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación fundadas en la religión o las convicciones de 1981[4], que no obliga jurídicamente como los anteriores, pero sí es al menos una interpretación autorizada de los contenidos mínimos implícitos en los derechos de la libertad religiosa reconocidos en aquellos tratados.

Hay que destacar que en la misma segunda mitad del siglo XX, se produjo una evolución colosal en la posición pública de la Iglesia Católica en este tema, cambio plasmado en Concilio Vaticano II y especialmente en la Constitución Gaudium et Spes[5]y sobre todo la Declaración Dignitatis Humanae[6]. Existe una notable coincidencia entre los textos conciliares, y los textos de los principales documentos internacionales citados, que ponen de manifiesto la innegable inspiración cristiana (y en concreto católica) del movimiento de los derechos humanos.

Esta coincidencia entre la doctrina católica y los tratados y declaraciones internacionales en la materia ha sido reconocida por Juan Pablo II. Dijo el Papa el 17 de mayo de 2003, al recibir el doctorado honoris causa en la Universidad de La Sapienza: “otro derecho fundamental, sobre el cual con motivo de su frecuente violación en el mundo de hoy he debido volver, es el de la libertad religiosa, reconocido tanto en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre (art. 18),como en el Acta Final de Helsinki (1 a, VII), y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 14). Considero de hecho que el derecho a la libertad religiosa no es simplemente uno entre otros derechos humanos, sino aquel al cual todos los otros se refieren, porque la dignidad de la persona humana tiene su primera fuente en la relación esencial con dios. En realidad, el derecho a la libertad religiosa está tan estrechamente ligado a los otros derechos fundamentales, que se puede sostener a justo título que el respeto de la libertad religiosa sea como un test para la observancia de los otros derechos fundamentales” [7]

El mismo Juan Pablo II, refiriéndose al proyecto de constitución para Europa, ha pedido expresamente: “en particular, será necesario reconocer y salvaguardar en toda situación la dignidad de la persona humana y el derecho de libertad religiosa entendido en su triple dimensión: individual, colectiva e institucional” [8]

Libertad de conciencia y libertad religiosa

En los instrumentos internacionales, tratados y declaraciones, generalmente se presentan en forma conjunta la “libertad de pensamiento, de conciencia y de religión”.

Existe una larga discusión entre los autores, acerca de si se trata de distintos aspectos de un mismo derecho o libertad (en cuyo caso, en género sería la libertad ideológica o de pensamiento), o si se trata de derechos distintos pero relacionados. Considero que esta última es la respuesta acertada. La libertad religiosa tiene una entidad propia. El factor religioso, tiene una entidad propia, porque hace necesaria referencia a un Dios trascendente.

La libertad de conciencia es una libertad individual y, de suyo, incoercible, que hace referencia al juicio moral sobre las propias acciones. Nuestra Constitución ya hacía referencia a ella en el artículo 19. Pero los perfiles actuales que adquiere la libertad de conciencia en el derecho internacional de los derechos humanos, y en particular en los tratados que tienen hoy para nosotros jerarquía constitucional, da lugar a nuevos y muy ricos planteos jurídicos, en particular al desarrollo del derecho a la objeción de conciencia.

La libertad de conciencia, y la libertad religiosa, se fundan en la dignidad esencial de la persona humana. Son derechos que corresponden a toda persona, sin distinción de accidentes. Son también, derechos que sólo en situaciones extremadamente excepcional pueden restringirse, pero no en sí mismos, sino en sus manifestaciones exteriores.

La libertad religiosa se define jurídicamente como la libertad que tenemos todas las personas de tener una creencia religiosa o no tenerla, cambiarla, manifestarla individual o asociadamente en público o en privado, practicarla mediante el culto, la celebración de ritos, la observancia de preceptos morales o de conducta, enseñarla, trasmitirla y educar en ella a los hijos

En ella encontramos una libertad individual pero, también, una libertad colectiva. Los sujetos de la libertad religiosa son las personas individualmente consideradas, pero también lo son las familias, y los grupos religiosos (iglesias o confesiones).

Es que la religión esencialmente demanda un ejercicio asociado de los derechos que de ella derivan. Esto está dicho en los textos de los tratados internacionales, pero con mayor claridad y precisión lo está en la Declaración sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación fundadas en la religión o las convicciones, de 1981.

Expresamente, se reconoce el derecho a ejercer estas libertades en forma asociada: manifestar la religión colectivamente [9] en público o en privado, y profesar y divulgar la religión y creencias colectivamente, en público como en privado [10] El ejercicio del culto y el cumplimiento de los ritos, reconocidos como contenidos de la libertad religiosa, normalmente requieren una actividad colectiva y no meramente individual, aunque el titular del derecho sea cada individuo.La “Declaración …”, de 1981, aclara en su art.6º que la libertad religiosa y de conciencia comprende, en particular, las libertades de ”celebrar reuniones en relación con la religión o las convicciones, y de fundar y mantener lugares para esos fines”, y reconoce la existencia de ”comunidades”con fines religiosos en el ámbito nacional e internacional [11] Hay dos derechos reconocidos y tutelados por los tratados con jerarquía constitucional, íntimamente vinculados a nuestro tema: ante todo el derecho a la libertad de reunión y de manifestación pacífica [12] , cuya restricción sólo es admisible en las condiciones precisas que prevén las convenciones. Pero, ”más allá de encuentros efímeros que constituyen las reuniones o las manifestaciones sobre la vía pública, los grupos y por lo tanto los nuevos movimientos religiosos pueden desear un estatuto jurídico... El artículo 22 # 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce a toda persona el derecho a la libertad de asociación. Ella supone un agrupamiento voluntario en vista a la realización de un objetivo común”[13] Ambos derechos, por cierto, estaban ya presentes en el artículo 14 de la constitución, y se ven reafirmados y explicitados por los tratados.

Modelos de relación entre el Estado y las confesiones religiosas

Como decíamos al principio, es imposible relevar la totalidad de los modelos que en el mundo existen, o han existido, de relación entre los estados y las confesiones religiosas.

Muchas veces al plantear este tema se limita el análisis a los modelos europeos y, a lo sumo, americanos. Se olvida así que la mayor parte de la humanidad vive en países donde esos modelos y sistemas jurídicos pueden ser directamente incomprensibles. Justamente, una de las dificultades que ha impedido alcanzar en el ámbito de las Naciones Unidas una convención sobre la libertad religiosa, ha sido esta diferencia cultural. Incluso en el trabajoso proceso de unificación política europea, asistimos en estos mismos días a discusiones acerca del modo en que el factor religioso debe ser considerado por la Unión Europea, y a la conclusión de que, más allá de algún enunciado muy general, debe remitirse a cada país la solución del modo de relacionarse el Estado con las confesiones religiosas.

Sin embargo, y con el riesgo que entraña toda generalización, pueden proponerse algunos modelos o paradigmas.

Para comenzar con lo que culturalmente nos resulta más afín, vemos que en Europa, donde el molde general del derecho, y también del derecho eclesiástico, es el cristianismo, existen varios sistemas. En varios países una iglesia determinada tiene un reconocimiento constitucional expreso y un tratamiento privilegiado (Grecia, Dinamarca, Reino Unido), o al menos un tratamiento privilegiado para una iglesia en particular (Italia, España, Portugal, Bélgica, Luxemburgo), o para dos iglesias (Alemania). En casi todos, hay algún sistema de reconocimiento de grupos religiosos que implica dar determinados privilegios o facilidades para su desenvolvimiento. En ningún caso, existe un registro compulsivo u obligatorio de grupos religiosos.

En la Unión Europea se considera que “el legislador no puede negar la posibilidad de crear una asociación con finalidad religiosa, dotada de capacidad de obrar, sin violar el derecho de libertad religiosa del que disfruta en Europa todo individuo. Al margen de algunas excepciones en trance de desaparición, el derecho de asociación con finalidad religiosa está reconocido en todos los países de la Unión que prevén, por lo menos, la posibilidad de adquirir la personalidad jurídica privada”[14]

Refiriéndose a la próxima constitución de la Unión Europea, Juan Pablo II ha dicho: “en todo este proceso, deben ser reconocidas y salvaguardadas la identidad específica y el rol social de las iglesias y de las confesiones religiosas. Ellas, en efecto, siempre han tenido y continúan teniendo un rol para muchos determinante en la educación en los valores portantes de la convivencia, en proponer respuestas a las preguntas fundamentales referidas al sentido de la vida, en promover la cultura y la identidad de los pueblos, en ofrecer a Europa aquello que concurre a darle un deseable y necesario fundamento espiritual. Ellas, por otra parte, no son reducibles a meras entidades privadas, sino que obran con un específico espesor institucional, que merece ser apreciado y jurídicamente valorado, respetando y no prejuzgando el estatuto del que se benefician en los ordenamientos de los diversos estados miembros de la Unión”

De hecho, el proyecto de Constitución, como los documentos precedentes de la Unión, remiten a los ordenamientos nacionales en esta materia.

En los Estados Unidos, como se sabe, las confesiones religiosas se organizan jurídicamente como corporaciones sin fines de lucro, con finalidad religiosa, y eventualmente exentas de impuestos. La primera enmienda de la Constitución establece la separación entre Iglesia y Estado, en virtud de la cual no existe ninguna confesión religiosa privilegiada (a diferencia de lo que ocurre en todos los países de Europa). A nadie se le ocurriría allí proponer un Registro de Cultos, y menos obligatorio o como requisito para ejercer actividades religiosas.

En los países de América Latina, donde la Iglesia Católica ha tenido una presencia fundacional, previa a la organización de los estados nacionales, en todos los casos tiene un status jurídico particular[15]. Ya no quedan –salvo Costa Rica- estados confesionales, pero en todos ellos, a veces con una mención explícita en las constituciones[16] y otras sin ella, a veces con concordatos o acuerdos con la Santa Sede[17] y otras sin ellos, la Iglesia Católica tiene un tratamiento especial.>

En varios países, en particular Chile y Colombia que lo han hecho por ley,se han organizado sistemas de reconocimiento de las confesiones minoritarias mediante un registro no compulsivo, que implica reconocerles personería jurídica y otros derechos necesarios para la práctica religiosa.

En los países que formaron parte de la Unión Soviética o su bloque, en varios casos la iglesia mayoritaria (ortodoxa o católica según los casos) ha recuperado una posición de privilegio, y se ha organizado un sistema de registro y reconocimiento de las confesiones minoritarias. En algunos casos (como Rusia con su segunda ley en la materia) se han generado justificadas quejas de las confesiones minoritarias (en el caso ruso, en especial de la Iglesia Católica que allí lo es) por las indebidas restricciones a su desarrollo puestas por esas leyes.

Algunos estados siguen siendo totalitarios, y es propio de ellos un control férreo de toda expresión religiosa (así los casos de Vietnam, China, Corea del Norte). En ellos la libertad religiosa no existe, ni para las mayorías ni para las minorías.

La libertad religiosa está también fuertemente restringida, cuando no ausente, en muchos países de mayoría islámica, especialmente aquellos que han impuesto la ley islámica como ley del Estado.

Esta diversidad, nos pone frente a la dificultad de proponer normas generales.

Sin embargo, en la medida en que estemos convencidos de la universalidad de los derechos humanos, algunos principios generales deben ser hallados.

Si la dignidad de la persona humana es la misma siempre y en todo lugar y circunstancia, y si la libertad religiosa deriva como emanación inmediata y primera de esa dignidad, tiene que haber principios generales válidos en todo el mundo. Luego vendrán las particularidades históricas y sociales de cada nación, pero antes que ellas, es necesario afirmar que:

a) no importa cual sea la historia, la tradición mayoritaria o la composición social de un país, algunos derechos esenciales deben ser reconocidos a todos, incluso a las minorías y a quienes no forman parte de esa tradición mayoritaria.

b) ninguna religión, ni aún la más extendida, es la religión mayoritaria y tradicional en todo el mundo. Por tanto, cualquier religión que demanda el reconocimiento de derechos para sí en alguna parte donde es minoritaria o “nueva”, debería estar dispuesta a reconocer derechos equivalentesa las demás allí donde es la religión tradicional o mayoritaria.

Hay que entender bien esto último.

La libertad religiosa no es algo que se conceda o deje de conceder bajo condición de reciprocidad, como si fuera una ventaja comercial. Las personas tienen derecho a ella siempre, aunque en alguna parte sus hermanos en la fe priven de derechos esenciales a quienes profesan otra religión. Esto hay muchos que no lo comprenden, e insisten en hacer valer “derechos de mayoría”, cuando esa invocación está claramente fuera de lugar.

Pero junto al reconocimiento del peculiar status que se puede reconocer a la religión mayoritaria sin mengua de la libertad religiosa, hay que recordar que el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, reconoce también en forma expresa el derecho de las minorías a conservar y practicar su religión (art.27). El concepto de “minoría” es un concepto técnico complejo en el derecho internacional. Pero el Comité de Derechos Humanos de la ONU, ha declarado que “aunque los derechos amparados por el art.27 sean derechos individuales, dichos derechos dependen a su vez de la capacidad del grupo minoritario para conservar su cultura, su idioma o su religión. En consecuencia, puede ser también necesario que los Estados adopten medidas positivas para proteger la identidad de una minoría y los derechos de su miembros a […] practicar su religión, en común con los otros miembros del grupo”[20]. Nuevamente, vemos como la libertad religiosa no es solamente un derecho individual, sino también colectivo.

Los estados pueden establecer algún sistema de registro de los grupos religiosos. Esos sistemas son frecuentes, y su mera existencia tampocoviolenta la libertad religiosa. Lo que sí puede violentarla, es la imposición de determinados requisitos difíciles de cumplir para obtener la registración y, sobre todo, las consecuencias que puedan seguirse de la falta de registración.

Un estudio reciente hecho en Holanda, sobre los registros de cultos o instituciones religiosas, expresa que a la luz del derecho internacional, se justifica la existencia de un registro para gozar de personería jurídica, y también para obtener ciertas prerrogativas que el Estado quiera dar a los grupos religiosos, como exenciones fiscales o autorizaciones para celebrar matrimonios civilmente válidos. En cambio, nunca se justifica la exigencia del registro previo para que las personas miembros de los grupos religiosos, puedan ejercer derechos que les son propios y les vienen inmediatamente garantizados por los tratados, como el de reunirse a orar. Por ese motivo, descalifica como violatorios de esos principios a los registros obligatorios creados en países como Kyrgystán o Kazahstán[21].

Conclusiones

Resumiendo en pocas palabras:

1. La “libertad de culto” garantizada por la Constitución Nacional de 1853, se ha visto considerablemente ampliada por la incorporación al plexo constitucional de los tratados internacionales de derechos humanos, con jerarquía superior a las leyes, y en particular los tratados con jerarquía constitucional que en forma expresa protegen la libertad de conciencia y de religión.

2. Esa libertad religiosa es ante todo un derecho individual, especialmente protegido. Pero tiene también una indispensable dimensión colectiva, y su protección exige reconocer ciertos derechos no sólo a los individuos aislados, sino también a las iglesias o comunidades religiosas.

3. La protección de la libertad religiosa no es incompatible –desde el punto de vista del derecho internacional- con el reconocimiento de derechos especiales, por razones históricas, sociológicas o de otro tipo, a una confesión religiosa en particular; siempre y cuando de ese status privilegiado (que habitualmente se da en todos los países a favor de la religión mayoritaria) no se sigan violaciones a los derechos de la libertad religiosa para los miembros de grupos minoritarios

4. Los grupos minoritarios (y todas las iglesias o confesiones religiosas son minoritarias en alguna parte del mundo) tienen derecho a su existencia y reconocimiento jurídico, para la realización de sus fines propios. Es legítimo que el Estado pretenda la registración de los grupos religiosos para otorgar ese reconocimiento, o para otorgar derechos o exenciones especiales para facilitar su desenvolvimiento, siempre y cuando el registro no esté restringido de modo arbitrario, o la omisión de registro no implique privar a los miembros del grupo de que se trate de los derechos esenciales que les son reconocidos en forma directa y no condicionada por los tratados internacionales.

[1] Bien que recogiendo una jurisprudencia previamenteestablecida por la Corte Suprema, aunque en ese momento reciente y novedosa luego de muchas décadas de sostener lo contrario, y resultando también del derecho ya vigente (Convención de Viena sobre derecho de los Tratados), por lo que estrictamente la reforma constitucional no era indispensable en este punto. Pero con ella, se ha alcanzado una firmeza y claridad muy convenientes.

[2]Ley 23.313, que también ratifica el Pacto de Derechos Económicos y Sociales, que a su vez hace también referencia expresa a la libertad religiosa al reafirmar el derecho de los padres a dar la educación religiosa de su preferencia a sus hijos.

[3]Aprobada por ley 23.054. También reconoce el derecho a la libertad religiosa la Convención Europea de 1950 y la Africana de 1981.

[4] Resolución 36/55 de la Asamblea General, del 25/11/81.

[5] Sobre “La Iglesia en el Mundo Actual”, promulgada el 7 de diciembre de 1965.

[6] Sobre “La libertad religiosa”, también del 7 de diciembre de 1965.

[7]Cita del discurso Al Corpo Diplomatico, n. 6: Insegnamenti XII/1, 1989, p. 68.

[8] MESSAGGIO DEL SANTO PADRE AI PARTECIPANTI AL CONVEGNO: "VERSO UNA COSTITUZIONE EUROPEA?" (ROMA 20-23 GIUGNO 2002)

[9] Así, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 26; y elPacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 18.

[10]Convención Americana de los Derechos Humanos, 12.

[11]ver en MANTECÓN SANCHO, J., “El derecho fundamental de libertad religiosa”, EUNSA, Pamplona, 1996, p.209.

[12] Declaración Universal, 20; Pacto Internacional, 21; Convención Americana, 15.

[13] DUFFAR, Jean, ”Los nuevos movimientos religiosos y el derecho internacional”, en “New Religious Movements and the law in the European Union”, cit., p. 371.

[14] FERRARI, Silvio e IBÁN, Iván, “Derecho y religión en Europa Occidental”, McGraw Hill, Madrid, 1998, p.20.

[15] Ver NAVARRO FLORIA, Juan G., “La libertad religiosa y el derecho eclesiástico en América del Sur”, en “Conciencia y Libertad”, Madrid, nº 14 (2002), p.28.

[16] Como es el caso de la Argentina, Paraguay, Bolivia o Perú.

[17] Tienen concordatos vigentes la Argentina, Perú, Ecuador, Colombia, Haití, República Dominicana y Venezuela; y para aspectos particulares Paraguay, Brasil, Bolivia, El Salvador.

[18]Dada en el 48º período de sesiones. Ver en HRI/GEN/1/Rev.5 p.163.

[19]Informe preliminar del Relator Especial Abdelfattah Amor, inédito, # 25.

[20]Observación General nº 23, 50º período de sesiones (1994), HRI/GEN/1/Rev.5, p.169.

[21]Consejo Consultivo de Asuntos Internacionales (Advisory Council on Internacional Affaire –AIV), ”Registro de Comunidades basadas en una religión o creencia” (Registration of Communities based on religión or belief), La Haya, Holanda, 21 de junio de 2001.